[摘要] 在城镇化进程中，既要按照要求严格保护耕地，同时又必须想办法去满足各个方面用地的需求，在此情形下，确实面临着土地制度多方面的改革，土地制度改革是个大任务。去年年底，国务院常务会议讨论通过了关于提请修改土地管理办法的提案，并已经上报到全国人大常委会。
2000—2010年，城镇建成区面积扩张了64.45%，而城镇人口增长速度只有45.9%。土地的城镇化速度，要远快于人的城镇化速度。
改革开放以来，特别是进入20世纪90年代以来，城市通过低价征用农村的耕地或者集体建设用地资源，获取了大量的资金，解决了城市的基础设施建设。可以说，城市如今在形态上已经向现代化迈进，农村的土地作出了极大的贡献。
如果从某个城市或某个村庄的角度看，低价征收农民土地肯定是带有一定的剥夺性质。但从全局上看，中国特殊的土地征用制度，对于促进大量非农人口增加，提高农民收入，发挥中国国际竞争力等方面也起到了重大作用。中国每年有1000多万农民进城从事非农就业，总共有2.5亿农民从事非农产业，农民收入的近一半来自非农就业。各个地方政府在招商的时候，工业土地基本是零地价或负地价，这也是建立在现有的土地征用制度上的。
但土地征用过程中存在很多问题，比如一些城市政府在推进城市发展和建设中，土地粗放型使用，甚至不惜大量占用耕地，进行城市的扩张。目前城市人均建设用地133平方米，超过国家规定的80~120平方米的标准。
另外，尽管有2.5亿农民进城从事非农产业，但农村人口向城市转移的重要战略目标并没有得到相应的实现。
各类城市只欢迎农民工来就业打工，而不欢迎他们定居落户，这是一个普遍存在的事实。为了降低城市发展成本，剥夺农民工带来的廉价劳动力已经成了城市非常正常的选择，而为农民工提供与户籍居民同等的公共服务则被排斥在外。
在城镇化中率先节约集约用地
城镇化具有促进土地集约利用的天然倾向，随着由村到城集聚程度的提高，人均建设用地呈递减趋势：村庄>集镇>小城>中城>大城>特大城。经过多年发展，我国经济综合实力全面提升，科技创新能力不断加强，为实施城镇土地节约集约利用战略奠定了坚实基础。因此，要在在资源约束下来推进新型工业化、城镇化，引领新的生产方式和生活方式，以用地安排来引导空间布局，规划和建设美好家园。
1.实施节约集约国家战略，促进合理用地。从我国国土开发空间不足的国情和工业化、城镇化快速发展的大背景来看，节约集约用地、建设节地型社会是未来我国加强土地管理的根本任务，在城镇化过程中，要全面落实节约优先战略，推进节地型社会建设。一要坚持各类建设不新占地、少占地或少占耕地，以较少的土地消耗支撑更大规模的经济活动和经济高增长;二要坚持各类土地利用合理布局和结构优化，促进区域、城乡、城镇和乡村内部、产业协调发展;三要坚持经济效益、社会效益和生态效益协调统一，达到单位土地承载能力和产出率高的目标;四要坚持当前用地和长远用地相结合，不靠透支子孙后代的土地资源谋发展，保持土地资源代际公平和永续利用。
具体而言，就是要积极实施促进土地节约集约利用战略。即，在坚持最严格的耕地保护制度前提下，实行最严格的节约用地制度，全面加强土地资源节约利用和保护，促进经济发展方式转变，走出一条耗地少、结构优、效率高、可持续的土地资源利用新路子。具体有三：一是总量调控和规模导向战略。实行用地规模总量控制。按照“控制总量、保持流量、减少增量、盘活存量”，严控建设用地规模，降低新增建设用地增幅，盘整存量建设用地，使全民在有限的土地上精打细算、合理使用，使土地节约集约利用水平迅速提高。二是空间引导和布局优化战略。优化利用布局。有序的土地利用空间格局具有更大的集约度和承载力，优化、调整土地空间布局、提高利用效率是的节约集约。加强城乡用地布局互动，保持和扩大绿色空间，可以有效促进形成节约集约宜居城市，建设环境友好、景观优美的美好家园。三是综合整治和再利用战略。整治、复垦、调整耕地、建设用地和其他用地;创新机制和政策措施，更新城镇用地，系统整治农村低效利用和空闲地，尽快完成对低效用地的再利用;修复自然、地理、人文景观风貌，构建、重塑人与自然和谐相处的人居环境，提高城乡集约用地水平。
2.采取推进土地节约集约利用的措施。节约集约用地是一项综合性的系统工程，要从节地机制、节地标准、节地模式、节地技术和评价体系等多个方面入手，统筹考虑和推进。
一是采取“三线两界一评价”措施，实施总量控制，优化结构，提升用地效率。发挥规划的整体管控作用，设立耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总量“三条红线”，管住用地总量;划定基本农田保护区边界和城镇、村庄发展控制边界，强化土地利用空间管制，管住用地结构和布局;建立土地节约集约利用评价考核体系，建立节地评价制度;完善节约集约用地标准，建立健全土地利用效率监管和控制体系。
二是完善土地节约集约利用模式，推动节地技术创新。推行立体开发、复合利用、循环利用、劣地优用等节地模式，促进城镇地上地下空间开发利用，加快城镇改造，鼓励企业实施用地增容改造，推进废弃土地、荒山荒坡等开发利用。加快节地技术创新，开展交通、水利等大型工程建设节地技术研发，推进节能省地型住宅及地下空间开发利用等新技术，加快工矿废弃土地、污染土地、盐碱土地治理和修复技术的创新。
三是健全土地节约集约利用激励机制，不断提高土地利用整体效益。综合运用财政、金融、税收、价格等政策工具和经济手段，促进土地使用主体珍惜土地，主动采用节地新技术，转变土地利用方式，抑制土地粗放浪费，改变不合理的消费需求。设立国家土地资源节约集约利用技术创新奖励基金，激发全社会节约集约用地。
3.促进各类土地复合利用，提高综合利用效率。土地具有生产、生活、生态等多样性功能。推进土地的复合利用，能发挥土地的多样性功能，有利于提高土地利用效率。一要推进建设用地的多功能复合利用，比如大型区域基础设施建设应推行多设施共用通道的方式，区域和城市的重要交通枢纽、节点及其周边地区土地利用应推行综合性立体化交通换乘中心、多功能经济活动中心及配套设施建设模式。二是城市土地开发应注重就业与居住相协调，推行公共交通导向的土地开发利用模式。三是土地特别是耕地，不仅具有生产属性，还具有生态功能，在调节气候、净化美化环境、维持生物多样性、涵养水源、固碳等方面发挥着重要的作用。四是城市建设规划布局应充分考虑耕地的生态功能，发挥耕地作为城市“绿心”、“绿带”的功能，做到耕地生态系统与城市建设有机结合。五是在生态建设与维护方面，应统筹耕地保护与生态退耕关系，合理确定不同区域的退耕规模，确保耕地红线不突破。
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