[摘要] “即将召开的十八届三中全会在土地制度改革的一些细节问题上可能会有所突破，这其中包括继续进行农地的确权、颁证、登记工作，继续创新农村土地承包经营权流转实现方式的多样化，在转包、出租、互换、转让、股份合作之外，通过信托、抵押等方式将之与金融创新捆绑在一起，从而增加农民的资产性收益”。
“即将召开的十八届三中全会在土地制度改革的一些细节问题上可能会有所突破，这其中包括继续进行农地的确权、颁证、登记工作，继续创新农村土地承包经营权流转实现方式的多样化，在转包、出租、互换、转让、股份合作之外，通过信托、抵押等方式将之与金融创新捆绑在一起，从而增加农民的资产性”。
中国社科院农发所宏观室主任党国英如是展望外界期许甚高的三中全会“新土改”政策动向。对于农村集体建设用地和宅基地的流转，国务院发展研究中心一位不愿具名的专家表示，“口子”开起来不会像土地承包经营权流转那么顺利，还是比较审慎。
征地制度改革方面，由于去年年底提交给人大常委会审议的《土地管理法》(修正案)被否决，农村集体土地征收条例也随之“胎死腹中”，其中主要原因是一些法理性的问题尚未厘清，因此受访的诸多专家均认为在此次全会上不会有太大突破。
城镇用地指标方面，一位接近核心层的消息人士表示，有关部门依然是从严态度，此前推出的城乡建设用地增减挂钩将继续实行，但依然会严格限定该政策的实行范围，短时间内不会进行跨大区域的指标置换。
该消息人士指出，未来决策层可能会考虑通过价格杠杆来控制用地规模，鉴于各地工业工地成本太低、效率低下，未来工业用地的出让价将根据真实的市场定价来确定，趋势是逐步提高，从而提高用地效率。
确权仍将持续
党国英表示，农村土地确权、登记、颁证在5年前的十七届三中全会中有明确表示，但实际工作却是在近两年内才真正铺开。
2008年11月，十七届三中全会召开后不久，确权工作启动，但此后一直没有实质性进展，直到2011年11月，国土资源部联合中农办、农业部、财政部等部门下发了关于农村土地确权、登记、发证的有关意见，表明这一工作正式展开。
北京大学国家发展研究院在2011年之前就已经在成都等地进行土地确权、登记、颁证工作的试点和调研工作，这一课题在该院教授周其仁带领下进行。
据参加课题组的一位人士称，在实际工作中，难度和阻力很大，挨户访问、土地丈量等具体工作也颇费时间。课题组在一些地方的调研时间长达数年。
按照2013年中央“一号文件”的说法，未来5年内，这一确权、登记、颁证工作都将持续进行下去。专家指出，由于这一确权工作耗时颇久，也导致了此次新土改不会有大的突破。
上述国研中心专家称，确权工作是新土改其他举措的根本前提，因为只有权利通过登记、发证这些物化的形式固定下来后，其后的流转和市场交易才能进行，否则就容易出现产权不完整清晰、流转交易市场不规范、交易行为不透明等情况，最终损害农民的根本利益。
流转审慎推进
在土地流转方面，中国人民大学农发院副院长郑风田(微博)认为，中央的政策是区别对待，在承包经营权流转方面，鼓励以多种方式尝试，但宅基地和集体建设用地流转，则不会放得太开。
本报了解到，即使在承包经营权流转方面，目前也比较审慎，各种看法不一。上述消息人士称，一方面，十七届三中全会报告明确规定：“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”近期，安徽宿州埇桥区与中信信托合作推出土地流转信托项目，流转土地5400亩，又为农地流转开创了一个新的模式。但另一方面，中央在农地流转中又设置了“用途管制”的规定，即流转后的土地不能改变用途，例如此次安徽土地信托的项目为现代农业循环经济产业示范园，由安徽帝元现代农业投资有限公司作为服务商提供服务。
经济学家华生(微博)对一些学者鼓吹的流转曾颇有微词：“……农地转不转是每户农民自己考虑的事，现在非农民们火急火燎喊流转不是黄鼠狼给鸡拜年吗？……现在这样运动式造势是要强迫农民转地吗？农民进城不能安居，农地再失只能成流民，这是改革还是掘墓？”
华生的观点代表了一部分主流官员学者，例如中农办主任陈锡文和国研中心副主任韩俊均表示中国的农业将以家庭农场为主，不可能照搬美洲大农场的模式，这是由中国的人口和土地禀赋决定的。
农地流转比较审慎的另一原因是，中央关于流转的两条规定——“自愿有偿依法”和“用途管制”在实际操作中往往被规避，一些企业通过流转取得农地之后，往往改变了农地用途，进行商业开发；而一些土地的流转过程也不合规范，往往是企业跟村集体合谋完成，并未征求农民的意见。
宅基地和集体建设用地的流转政策，目前还不是特别明朗，今年8月份，温州推出农村土地交易新政，一度有媒体传出温州农村的宅基地可以在县域内交易，但温州当地随后辟谣称，宅基地交易只能在本村内进行。
郑风田表示，实际上这一举措并未有改革标杆意义，仍然在原有政策框架之内。
上述消息人士称，目前农村集体建设用地的流转，主要有两种模式，一是“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”该模式典型案例是广东南海、北京郑各庄。
另一模式是通过占补平衡、增减挂钩等方式，将原有的宅基地复垦成土地，多出来的用地指标，部分建房安置农民，部分通过出让或允许村集体自主开发来实现土地，这一模式在成都灾后重建的部分地区得到体现。
对于外界期望的宅基地和集体建设用地在村集体之外进行流转和交易，消息人士称，未来可能性不会很大，因为这涉及到数量庞大的小产权房转正问题和土地用途管制问题，一旦开闸，后果堪虞。
征地制度恐难撼动
党国英对征地制度改革进行展望时表示，土地管理法修订多年，结果收效甚微，可见征地制度改革阻力之大。
2012年3月，时任国家总理温家宝在“两会”上表示，要在他那一届政府任内通过农村集体土地征收条例，然而，直至现在条例仍未出台。
据消息人士称，条例难产的一大原因是它的上位法《土地管理法》修订工作也“胎死腹中”了。清华大学教授蔡继明表示，人大常委会全面否定了2012年年底提交的《土地管理法(修订案)》，正在研究重新解释《宪法》第十条中的“城市的土地属于国家所有”条款，为重新修改《土地管理法》做铺垫。
1982年宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有”，而2004年的《中华人民共和国宪法修正案》中第十条内容是：“城市的土地属于国家所有，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这一条文又产生以下矛盾：如是非公益性用地，那么通过补偿来征收不符合宪法修正案，如果直接进入市场交易，则不符合宪法中城乡二元制的规定。
人大农委委员张晓山表示，除法理上的原因外，地方政府对土地财政的依赖也使得征地制度不会被贸然取消。分税制之后，地方日益增大的公共服务、基础设施支出主要靠卖地收入来偿付，一旦切断土地财政而未给予新的税收来源，则那些饱受地方债困扰的政府将面临财政危机。
在用地规模控制上，上述消息人士表示，未来很可能依然从紧，对于地方经济发展产生的用地需求，将通过“盘活存量”的思路来解决。
所谓盘活存量，一方面通过城乡建设用地增减挂钩将农村大量闲置的宅基地复垦成农地来置换出用地指标，另一方面，通过增加工业用地的成本，来提高土地使用的效率。
中农办主任陈锡文在多个场合表示，目前非常突出的问题是工业用地价格太低，很多地方招商引资时低价甚至零地价出让。陈锡文认为过低的工业用地成本一方面助长了高房价，另一方面，使得地方、企业没有动力进行转型升级、调整结构。
国土部官员把脉土地改革 不赞成大幅提高征地补偿 中新网
对于当前征地拆迁制度改革的几种方案，国土资源部一位官员近日在京表示，不赞成单纯大幅提高征地补偿标准，鼓励普遍建立补偿动态调整机制和多种方式的征地补偿安置机制，同时鼓励以留地安置“升级”农民的土地权益。
近日，记者从国土部内部获悉，目前国土部并未下发农村集体经营性建设用地使用权流转试点文件，只是征求过意见。但农村集体建设用地使用权流转试点工作大局已定。未来将在农村集体土地流转尝试的基础上更进一步。同时，包括宅基地和集体建设用地在内的农村集体土地确权登记发证工作正在进行。确权 之后是否能够上市交易，农村集体土地是否可以直接进入市场流转，值得关注。
此前，被称为“中国智囊机构”的国务院发展研究中心课题组刚披露了《新一轮改革的基本思路和行动方案》，明确将“深化土地制度改革”列为新一轮八大改革重点领域之一。
尽管中国每年都会出台针对土地征收、建设用地以及土地供给的管控，然而，土地仍是支撑地方财政收入的主要来源。“各个地方政府将地价没有限度地降低，有些是零地价，有些是负地价”，对于这一原因，国土部官员心知肚明。
对此，该官员提出了以盘活存量、控制总量为核心，完善土地资源高效利用机制，优化产业控布局，控制规模。正是由于这种零和博弈、低地价招商引资，造成了征地问题重重。
对于征地问题，党的十七届三中全会提出了“同地、同权、同价”、“建立城乡统一土地市场”的指导思想。国发(2004)28号文也要求制定征地统一年产值标准和区片综合地价、征地补偿做到同地同价，允许将建设用地土地使用权入股。
然而，随着经济体制改革的不断深化，原有补偿安置制度难以做到被征地农民“生活水平有提高、长远生计有保障”。
“土地新政被大打折扣，多征滥用现象比较突出”，国土部官员指出，当前存在以计划经济的方式实行市场经济环境下的土地征收，导致土地所有权定价 机制不合理。同时以公益项目征地、非公益项目不征地的设想缺乏土地财产税费制度支撑，缺乏发展机会均等的制度设置。以至于被征地农民的主体地位缺失，利益 难以保障。而另一方面，征地仲裁、救济机制缺乏，引发严重的社会问题。
国土部一官员观点
大幅提高征地补偿标准？ 不赞成
去年底国务院提请十一届人大常委会第三十次会议初次审议的土地管理法修正案草案，对“土地补偿”作了重大修改———删除了现行法第47条中 按土地原有用途补偿和30倍补偿上限的规定。而当时，会议没有表决土地管理法修正案草案。当时就有人大常委会委员担心，无上限的补偿，会在城市周围出 现一个因为征地暴富的“暴富圈”，提高土地流转成本，造成新的不公。
对此，国土部官员认为，单纯大幅提高征地补偿标准，“不但解决不了征地难的老问题，还会产生诸多新问题”。因为农民对补偿标准的过高预期，会使 土地征收工作更为艰难。此外，继续大幅提高补偿标准，地方财政将不堪重负。征地成本的转嫁，必将大幅增加第二、第三产业的成本。该官员也披露，去年的财政 收入11.278万亿，而去年一年的直接土地成本就高达1.8万亿。
此前一度被媒体披露将于今年8-9月出台的《集体土地征收补偿条例》至今迟迟未能公布。另一位国土部内部人士称，尽管目前此条例仍未通过国务院法制办的审核，但国土部门不赞成不设上限大幅提高征地补偿标准。
城市“规划圈地”？ 不可行
对于征地制度改革，有学者建议划分城市圈，将城市圈外非经营性用地征收、经营性直接买卖。
对此，国土部官员认为，“规划圈”圈不出土地价值，反而会大幅度增加经济社会发展的成本。征地的价格传导将导致征地成本大幅度增加。
“政府作为拿刀的切蛋糕人，刀怎么下？怎么分商业用地和工业用地？”该官员同时认为，市政府以及城市规划部门的权力将被无限放大。城市规划将会受到社会利益阶层的左右，而抑制城市的无序外延扩张和严格保护耕地将由此成为“空话”。
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以留地、留物业安置“升级”土地权益
如何解决地权问题是改革所面临的最迫切的挑战。国土部官员较为肯定的一种做法是以留地安置的方式升级土地权益，以保障农民长久升级。
所谓“留地安置”，即政府在征用土地时，按征用耕地面积的一定比例安排给被征地的农民或农村集体经济组织一定数量的安置用地，鼓励和支持其兴办 企业，以期通过发展二、三产业为失地农民带来长期或相对稳定的就业岗位。另一位国土部工作人员透露，目前留地安置主要是留出一部分耕地以保障农民有地 可种，这在海南等地较为常见。而经济发达的浙江等地，更多采取留物业安置的办法，土地被征收变成经营性用地后，通过招收农民为物业主体的方式解决无业农民 的生计问题。
至于下一步此方式能否在推广，目前仍未定论。多位学者接受记者采访时均表示，上述国土部官员的这一态度表明了官方对此方式的肯定。而如果大范围推广，将不会统一模板，而是采取因地制宜的方式进行。
每年调整基准地价
征地补偿动态调整机制也是国土部官员推崇的一种方式。该官员建议按照土地价格的构成理论，以土地平均用益物权为基础，制定土地区片价，建立补偿动态调整机制，确保货币补偿标准的合理性长期不变。具体做法就是每年调整基准地价，按物价增长指数提高标准。
此外，他还鼓励推进多种方式的城乡统一的土地市场，充分发挥被征地农民和基层的自主作用。在征地中更大程度地发挥被征地农民的自主作用，提高被征地农民的知情权、参与权，实现农民群众的自我监督、自主参与。
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