[摘要] 我国农村土地制度有一个基础性缺失，即长期以来没有建立有效的现代产权制度，集体土地所有权有多个代表，主体模糊不清，农民处于弱势地位。这既是“三农”问题症结所在，也是制度创新的突破口。
我国农村的土地制度有一个基础性的缺失，就是长期以来没有建立有效的现代产权制度，集体土地所有权有多个代表，主体模糊不清，农民处于弱势地位。这既是“三农”问题症结所在，也是制度创新的突破口。
今年的一号文件，要求规范和引导土地流转，农村宅基地和村庄整理所节约的土地首先要补充耕地，调剂为建设用地的，在县域内按照土地利用总体规划支持小城镇发展，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，方便农民就近转移就业。
以1978年家庭联产承包责任制为开端的农村土地制度改革，恢复了农户独立的生产经营主体地位，为非农产业提供了充足的剩余劳动力，直接推动了小城镇的繁荣兴旺。但从专业化分工的角度看，家庭联产承包责任制不能保证长期提高农民收入。笔者认为，要让农业乃至于附着于土地之上的林业、畜牧业等真正完成产业化，前提是实现土地权益法制化和土地要素市场化。
值得注意的是，一些地方正在探索农村土地制度创新，特别是不改变土地所有权性质的土地流转，短期作用十分明显。在沿海地区，小城镇突破“先征地后转为建设用地”、“集体土地使用权不能抵押”的制度约束，出现了打“擦边球”的情况。这些地方冲破现行法律和政策限制，越过国家管制，引导土地大量流向非农用途，与此同时出现了侵害农民利益的问题。
就以苏州市为例，土地流转的行为主体主要有两类。一是农村集体经济组织或者以合作兴办乡镇企业的名义申请建设用地，或者自建厂房或其他建筑物，然后卖给或租给外来投资者。二是农村村民或者直接出售宅基地，或者多处建有住宅，出售或出租其中的一部分。从总体上分析，土地增值分配存在较严重的失衡：农民占3%~8%；村集体占15%~25%；镇政府占5%~10%；县及县以上政府占20%~50%；各类房地产公司、开发区、外商投资公司占30%~50%。
针对这种分配的失衡，有人认为土地私有化是出路。他们认为，由于所有权缺位，农民的土地不能私自出售，转包和出租也会受到种种限制，实行土地私有化，就可以把农民所拥有的土地承包经营权改为完全的土地所有权，彻底解决产权主体不清问题，从而通过土地的自由流动和转让，实现土地资源的优化配置。但这一方案存在着巨大的政治风险，在具体实施过程中也可能因为分配不公而激发社会矛盾。即使能够平稳地推行，还可能由于土地资源的稀缺，农民更加惜售，结果阻碍土地集中，影响土地规模使用效益。
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